陈念平 | 科层运作末端激励的模式与建构逻辑——以城管执法为例
科层运作末端激励的模式与建构逻辑
——以城管执法为例
陈念平
（中共江西省委党校）
引文参考：陈念平. 2022.科层运作末端激励的模式与建构逻辑——以城管执法为例[J]. 公共管理评论,4(3):网络首发
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摘要
科层运作的末端激励,相较于其他层级,有其特殊性和多样性。本研究以典型抽样的方法,选取四个城管执法部门案例进行描述、比较与分析,从中发现科层运作末端激励的策略、模式与建构逻辑。基层根据组织目标的重要性、难度与清晰度,设计末端激励的力度、方向与机制。一方面,末端激励的设计以信息可见为前提,受责任主体性质约束。基层以事务分离策略将能被测量的街头事务从程序性事务中分离出来,根据事务性质,采用灵活差异的绩效测量标准,削弱街头信息权,以突破末端信息显示难题;根据责任主体性质差异,设置相应的责任包干机制,将事务责任包干到人,明确激励对象;根据责任主体与信息显示的不同,以精神激励、威胁激励、奖酬激励、市场激励这四类工具,采取传统科层的层级控制、行政包干的压力驱动、准行政发包的分成激励、管理外包的剩余索取四种不同类型的末端激励模式。另一方面,对激励效率及其绩效结果的追求也可能迫使管理者改革管理机制,优化信息技术,重新选择责任主体。
关键词
末端激励;科层运作;城管执法部门
投稿时间：2022/3/28
送外审时间：2022/3/30
首轮外审完成时间:2022/4/3
录用时间：2022/5/11
一、问题的提出
激励一线干部担当作为,是实现各项政策目标、打通“最后一公里”的关键环节。但科层制是一种以控制为主要手段而激励相对不足的制度安排,如何对漫长科层链条下的各个层级进行有效激励,一直是理论与实践中的重要且难解之题。
科层制末端相较于其他层级又有其特殊性,体现在治理环境、治理对象、治理事务、治理资源、治理组织、治理人员、治理手段、治理结果等方面。街头是流变着的复杂场域(韩志明,2010),而非稳定可控的行政场域。街头治理直面治理对象,需即时回应千差万别的实质性要求。街头事务呈现多职能、多属性、反复性等特征(庞明礼和陈念平,2020),更多是个案驱动的人工作业,一把钥匙开一把锁(韩志明和马敏,2022),难以按专业化、标准化的程序规则例行公事。治理资源相对匮乏,面对层层下压的任务、责任兜底的压力,基层常陷入权责失衡困境(颜昌武和许丹敏,2021a)。基层组织既受自上而下的科层压力影响,又受自下而上的基层社会拉力作用(胡涤非,2020),但高压下仍然有较大的自主性空间,能依据事件属性来自主选择应对策略(颜昌武和许丹敏,2021b)。街头官僚发挥着非政治化的政治功能( 董伟玮,2020),又兼知上层政策信息与街头现场信息,可以利用信息优势,以策略性行为应对上级监督(刘升,2018)。街头治理在治理手段上,相较于行政人员的照章办事,更需要人格化的情感关系、面对面的情境沟通和策略性的变通技巧。治理结果难以被标准化测量评估,存在明显的测不准难题。因此有必要对科层运作的末端激励问题进行探讨。
做对了激励,被认为是解开中国发展之谜的一条重要线索。中国在特有的央地关系结构安排下,通过政治锦标赛的竞争激励(周黎安,2007;周飞舟,2009)、压力型体制的层层施压(吴少微和杨忠,2017)及其督查机制(李声宇和祁凡骅,2018)、使命型政党的贤能政治(贝淡宁,2017)等,激发了地方政府与地方官员政策创新、市场保护和经济竞争(张军和王永钦,2019),推动政府与市场良性互动(周黎安,2018)。但无论是晋升还是施压,都难以对处于科层制结构末端的一线人员造成地位影响,地方政府以及地方官员又如何激励漫长科层链条末端的一线人员? 现有文献讨论了基层激励方式的类型及其有效性。有的认为,物质激励、外在激励更加重要。相较于领导干部,基层干部普遍自我认同度较低,对收入变化高度敏感(欧阳静,2017),其基础需要比发展需要更为强烈,所以应重视其合理的物质需要(李志等,2020)。一项对村干部的问卷调查发现,通过提高村干部工资待遇及其兑现程度,以及提升村干部的社会声誉,能够明显提高村干部的工作积极性,但给村干部提供培训和进修等机会的激励效果不明显(宁泽逵,2006)。持对立观点的学者则认为,外在的配套式激励机制易产生大量负面效果,宜多使用内嵌于工作的内涵式激励机制激发基层干部的内在工作动力(杨华,2021)。在功利型激励和精神激励两种激励手段中,对公务员应以精神激励为主(齐明山,2000)。
这些研究分别在各自情境下发现了某类基层激励方式的相对有效性,并产生了相距甚远的结论。差异结论背后的管理情境、管理机制以及管理过程中的其他影响因素并未被充分讨论。基层如何在现有制度安排下创设出可操作的末端激励机制,这本身是一个问题,也是激励有效的前提。制度结构、管理机制原本就会影响激励方式的选择。有学者注意到了在现有结构制度与资源条件约束下基层发明各种隐形激励机制的现象,如通过“实职”与“虚职”、“大镇”与“小镇”、“大部门”与“小部门”、“关键”岗位和“普通”岗位间的差异化设置,创造晋升、物质和情感激励(吕德文,2020),但激励创设背后的运行逻辑仍未被充分挖掘出来。
本研究以典型抽样的方法选取了四个基层城管执法部门作为案例样本,通过对四个城管执法部门的末端激励案例进行描述、比较、分析与理论抽样,从策略、模式、建构逻辑等不同角度,发现科层运作末端激励的多样性。通过案例描述,展现出基层实施末端激励的丰富策略;以主题编码、解释编码的方法抽取出理论要素,对案例进行比较与分析,归纳科层运作末端激励的多种模式,发现其相较于科层制其他层级的多样性;通过对案例间理论要素的复现以及理论的三角验证,解释科层运作末端激励的建构逻辑,发现其相较于经济机制设计的复杂性。
二、案例的选择与描述
本研究选择江西省 A 市 J 街道,武汉市 B 区 L 街道、X 街道、B 街道四个基层城管执法部门作为案例样本,是基于三方面考虑。一是城管执法部门近年来经历了执法体制改革,正处于机制创新的窗口期。城管执法重心下移改革后,城管执法事权移交至属地街办管理,划小了管理责任单元。为提高街头管理效率,属地街办有更强的动力优化激励机制,解决街头代理问题。二是体现城市与管理模式差异。作为县级城市的 A 市与作为中心城市的武汉市,在城管执法部门管理模式上存在明显差异,具有案例比较的价值。处于欠发达地区的江西省 A 市,基层城管执法分局在自上而下的绩效压力增加但信息不对称、同级竞争压力较小的情境下,并没有突破街面管理的绩效测量难题,仍然延续了传统科层的层级控制模式。而武汉市城管委通过“大城管”考核以及第三方评估等工具,部分突破了街头绩效信息显示的难题,并通过一系列量化指标设置和测量工具,在 15 个城区(开发区)、177 个街道之间实现了街头管理绩效的月、季、年综合排名。排队竞争使属地街办压力倍增,街办根据各自的资源约束与条件,使出浑身解数,创设末端激励机制。有的加大向下施压的力度,将责任包干到每名执法队员;有的加大绩效奖惩力度,将街头事务发包给能干的协管片长整体负责;还有的将街头管理事务直接外包给劳务公司,实行按结果付费的强激励机制。三是四个案例分别采取了四种差异化的激励模式,有类型划分并抽象归纳的意义。
本研究采取参与观察法、访谈法等收集案例资料。一是参与观察法。2014—2018 年,笔者在江西省 A 市城管局任职,参与了 A 市城管综合执法体制改革全过程,深入观察了基层城管执法中队的运作过程。2019 年 6 月 17 日—8 月 10 日,笔者在武汉市 B 区挂职学习,观察了多个基层中队的日常管理。二是访谈法。在武汉市挂职期间,笔者对 B 区城管局及城管大队的班子与中层干部、街办的分管领导、城管执法中队负责人、协管片长、协管员以及外包公司负责人进行了访谈。三是文字材料收集。笔者收集了 A 市与 B 区城管执法部门大量的文字材料,包括正式文件、会议(含领导发言)材料、汇报材料、表格、花名册、计划总结材料等。
(一)A 市 J 街道城管执法分局
江西省 A 市城管局为正科级单位,下辖 5 个街道分局和 1 个直属分局,每个街道分局 40~70 人不等,97%为退役军人,在编人员充足,没有外聘协管员。J 街道城管执法分局为股级单位,管辖地域处于 A 市老城关镇,接受 A 市城管局与属地街办双重管理,但事实上人权与财权仍保留在市城管局,只有事权下移到了街办。J 街道城管执法分局在编人员 62 人,3 名事业编制干部已临近退休,其他均为退役军人转业后的工勤编制人员。
J 街道城管执法分局的工作任务与压力主要来自 A 市城管局与 J 街道办事处两个直接上级,而这两个直接上级的工作压力又主要来自 A 市政府。A 市政府有塑造城市形象、改造老城面貌的强烈愿望,但市政府的工作涉及多个口子、多类任务,领导的注意力及相关资源投入的重点不会一直放在城管执法问题上,城管执法工作只有在领导视察、上级检查等特殊时期才会受到高度关注。所以,J 街道城管执法分局的主要工作目标就是在不出事的前提下,尽可能完成上级交办的任务和本职工作,让上级满意。
J 街道城管执法分局设 1 个正股级分局长岗位、2 个副股级副分局长岗位。按“三定”方案,副股级是组织编制中最低层级的干部职位,但分局在内部管理中又延长了等级阶梯,再复制出一个等级序列。分局之下设片,片长由副分局长担任,内部增设 1 名支部委员,享受和副分局长相似的等级身份,另设 1 个非副分局长的片长;片长之下设若干小队,每个小队长管理 5 ~ 7 名普通队员。再生成的“分局—片—小队”等级序列,形成科层链条上的子单位,每个子单位承担各自责任区域的整体责任。这种整体责任以分局长、片长、小队长等为主要责任人,他们负责指挥协调责任区域的各项工作并承担相应责任,也掌握着更大的街头事务控制权。集体内其他成员分工协作,承担区域事务的连带责任。执法人员一方面远离管理层级,另一方面又与其他成员分工协作、责任共担,更容易产生抱团意识,形成较为强烈的集体荣誉感以及与之相应的小团体利益。
延长的委托代理链条下,街办与街头执法人员处于一种微弱连接状态,由于信息不对称,街头的实际控制权主要掌握在一线的片和小队手中。把街头信息粗略分为事务输入信息、行为过程信息与绩效结果信息,对应街头巡查、日常监管与绩效考核三类事务,可以发现,管理当局在处理这三类信息中都处于劣势。因街头事务琐碎烦杂,事务输入信息分散,主要依靠执法人员积极搜寻、主动处置;执法行为的过程信息依赖层级监督以及队员之间的相互监督;绩效信息更是模糊,上级领导通过偶然的随机督查感知路段或片区的总体治理绩效,但通常只有在路段过于混乱时,领导才可能高度关注。由于平常处于上级看不见或看不清信息的状态,J 街道城管执法分局将更多执法资源投到领导重视的特殊时期与特殊任务的攻坚保障之中。
A 市 J 街道的管理过程中缺少有力的激励工具。退役军人多为工人编制,难以进入干部晋升通道,在编人员按财经纪律也难以获得额外的奖励补助资金。在县城熟人社会,干部职工非常在意群体地位,即使只是晋升为小队长,也提升了身份地位,增加了实际控制权力。延长等级链条能产生类似于晋升激励的效果,但存在明显缺陷。一是绩效评价人格化,缺少清晰的绩效信息,管理者凭主观感知来评价街头工作;二是绩效并非晋升的可靠凭据;三是内部的模拟晋升仍然资源稀缺、空间狭窄。控制街头道德风险行为,主要依靠层级节制,一级抓一级、层层落实责任。内在承诺的自我约束,与团体内部的相互监督、社会评价以及体制内的纪律监察制度相配合,也能产生一定的约束作用。科层体制内的干部职工基于身份和年资获得薪酬,拥有事实上不被解聘的权利,个体失范行为在社会群体记忆下将受到长时间的声誉惩罚,一线执法人员有顾全体面、珍惜职业身份和团体荣誉的社会压力。
(二)B 区 L 街道城管执法中队
武汉市 B 区 L 街道城管中队为正科级单位,地处武汉市老城中心,接受街办与城管大队双重管理,财权与事权全部下移至属地街办。在武汉市“大城管”考核动态排名中,L 街道一直处于中等位置,变动幅度很小。街办领导也没有给中队设置排名大跨越目标,而是确保不倒退、力争向前。
中队共有 11 名正式队员,中队长 1 正 1 副,1 名队员负责内勤,其他 8 名队员各包干 1 个社区,社区内所有城管执法事务名义上都由包干队员兜底负责。正式队员在科层体制内处于责任链条的最末端,但在街头空间中又处于另一个等级结构的顶点。一个协管员等级体系依附在行政包干制的责任队员之下,街头事务形成“正式队员—协管片长—协管路段长—协管队员”的等级序列(如图 1 所示)。L 街办聘用了 60 名协管员,由街办聘用管理、中队监督。将街道空间划分为 4 个片区,每个片区设 1 名协管片长;片区辖若干条路段,每条路段设 1 名路段长。但协管员的片区划分与正式队员的社区划分又不完全重合,造成一名协管片长要听从 2 ~ 3 名正式队员指挥的情况。
武汉市城管委建立了一系列制度化的督查机制,打破了街头执法人员的信息垄断优势,使上级掌握了更多的信息权。一是制度化的层级督查,武汉市城管委督查总队按月、周、日定期督查各区城管大队的工作过程与街头绩效结果;大队设置专门的督查室每日街头巡回督查;街办也有各种督查制度。二是平台化的技术督查,通过智慧城管监控系统自动监督考评,“城管通” “督导通”等手机 APP 以及市民随手拍等开放的市民微信监督平台,综合开展日常技术监督。三是聘请第三方检查公司专职监督,每月 5 次全区域拉网督查,搜寻执法线索,查找不规范执法行为,考评绩效结果,即时拍照上传至手机 APP。在街头执法事务的信息输入方面,武汉市也比 A市城管多了两条事务输入通道:一是 12315“民呼我应”市民热线,负责事务输入(对比可见 A 市市民的监督投诉意识不强);二是各类督查平台,负责督查信息的反馈。
武汉市城管委“大城管”考核对各区、各街办的锦标赛激励力度非常大,不仅配套了绩效奖励资金与发放政策,而且也是各区、街办负责人政绩的信号标志。但 L街办对基层城管中队的激励却不明显。规范工资津补贴发放后,街办既不能给予正式队员额外的物质奖励,也没有提拔正式队员的人事权力(人事权在大队)。中队对队员更缺少激励手段。基层晋升资源稀缺,L 街道中队队员整体年龄又偏大,平均51 岁,晋升机会与动力都不足。人事部门有一项例行的绩效考核制度,每年有若干个评先评优指标,但事实上,在 11 个正式队员组成的内部组织中,评先评优指标从来都不只是按业绩评选。正式队员缺少争先创优的正向动力,但为上级下达的各类任务指标和督查问责的负向激励所困扰。督查问责成为大队与街道推动城管执法工作的一个重要工具。面对频繁的督查与各种问责风险,执法队员一方面以各种策略完成任务并努力避责,另一方面产生了负面情绪。在这种情况下,正式队员虽然被赋予了名义上的街头事务责任与权力,但却缺少主动发现和处理问题的动力,而是被动地从事一些繁文缛节的程序性和形式性工作,以完成上级任务指标、留痕避责为目标,更多地把具体事务及相应的街头权力转手给协管片长、协管员。
这就产生了一个明显的权责分离的矛盾。协管片长既不承受体制内人员的声誉压力,许下的承诺又缺少外在的监管,掌握实际的街头权力却不必面临来自正式队员的问责压力,且不完全受某位责任队员的约束,因而易出现道德风险行为。理论上,街办有解聘协管员以示警告惩罚的权力,但协管员的编外用工合约在执行时与市场契约存在明显区别。一是半封闭的熟人用工市场,协管员基本是由体制内熟人介绍来参加工作的,以本地人为多,有明显的熟人社会属性。二是中长期雇用关系,事实上不出特殊事故基本不会被辞退。三是工作空间相对稳定,与管理对象处于熟人社会中。在努力工作的低激励与偷懒徇私的低代价约束下,利用街头信息权力敷衍工作、徇私谋利、维持底线绩效,几乎成为协管员的集体行为选择。
(三)B 区 X 街道城管执法中队
X 街道处于武汉市 B 区正在开发建设的商贸中心区。街办新任负责人从 2019年 1 月起,在城市管理执法领域进行了一系列改革,力求改善街道空间面貌,提升街道在“大城管”考核中的排位。
街办将城管执法业务划分为专业执法程序业务和街头劝导等日常事务性工作。专业执法程序业务由城管执法中队负责,如执法案卷制作(包括完成现场执法的一系列程序)、各类台帐报表等;街头的日常事务性工作则交由外聘的协管片长和劳务公司负责,俗称“内包”与“外包”。城管执法中队及其正式执法队员专注于立案执法的程序性业务,按财经纪律不配套额外的经济激励措施。8 名正式城管执法队员,除中队长 1 人、副中队长 1 人外,全部按业务类别专业分工:1 人专职负责内勤,2 人负责拆违专案业务,1 人负责油烟噪声执法业务,1 人负责绿化占道挖掘执法业务,1 人专职负责夜班值守。街头的日常事务性工作全部交由协管负责。街道被划分为 4 个片区,1 个中心路段片区外包至劳务公司,剩下 3 个片区全部实行协管片长包干负责。
在被称作“内包”的协管片长包干片区中,协管片长成为名义上和实际上的街头空间权力代理人。一是充分授权。协管片长有一定的人事权、指挥协调权、奖惩权。由 3 个片长从 123 名现有协管员中挑选各自片区的协管员,未被选中者待岗培训,培训后仍未通过协管片长考核则自动被辞退;片区内的路段分工、路段长选拔、任务分工、考勤考绩全部由片长决定;片区内每个协管员的具体绩效奖励、加班补助由片长根据工作表现、出勤率、能力等决定。二是按绩效结果考核。街办成立城管巡查专班,专司各片区管理绩效的督查考核,按月排名,划分优劣等次。三是配套奖惩。街办对协管员采取基于工作时间付费和基于绩效结果付费相结合的底薪+绩效工资制。绩效工资按片区分成多个等级,得分高的片区获得更高的集体绩效奖金;每月为协管片长额外发放 1000 元职务津贴;协管员保底工资为 1750 元,绩效工资由片长确定内部级差,根据考勤、纪律着装以及负责路段的得分结果获得 700 ~ 1500 元不等的绩效工资;每月各片区评定优秀协管员,获评者再奖励 300 元。
协管片长成为一个关键信息节点。协管片长工作在街头,掌握更具体更丰富的街头空间信息,在对协管员的层级监督、考核评定中可以发挥更准确直接的作用。协管片长对街办负责,将街办目标要求和任务指令向下传达并督促完成,又将街头信息反馈至街办;对街头事务进行再决策,将需要进一步提交执法程序的案件转交正式城管队员并辅助其办理。
“内包”改革取得了明显的绩效。X 街办用短短半年时间就从武汉市“大城管”考核排名的第 105 位上升至 54 位,激励机制取得了立竿见影的效果。但整洁有序的绩效结果也以管理成本的增加为代价,分成激励增加了绩效测量与奖励工资成本,X街道协管员薪酬平均要高出 L 街道 40%左右,管理成本明显更高。
(四)B 区 B 街道城管执法中队
B 区 B 街道处于城乡接合部,城中村林立,在历年武汉市“大城管”考核中一直排名倒数前三。为迎接军运会召开,2018 年下半年,B 街办决定将事关城市形象的 4条城市主干道的市容环境管理工作承包给武汉一家劳务派遣公司,以改变这几条主干道脏乱差的面貌。街办与劳务公司签订了一个模糊合约。一是费用打包支付,街办按聘请 27 名协管员、每人每月 5500 元的工资标准,向劳务公司打包支付每月外包总费用 14. 85 万元。二是购买服务结果,在管理效果达标的情况下,街办不干预劳务公司具体的内部管理。要求 4 条主干道无占道经营现象,且在武汉市城管委聘请的第三方检查中获得更高的排名,根据排名结果支付级差绩效奖励。三是确保不出现执法事故,不引起群体事件和舆情问题。劳务公司接手 4 条道路的占道管理工作后,很快就实现了街道整洁有序的目标,与街道其他采取正式队员行政包干制的道路形成了鲜明的绩效对比。
外包公司经理人拥有相对完整的内部管理权力以及剩余索取权。B 区外包公司经理人采取了一系列策略节约成本、简化管理、确保结果。一是依托某知名企业的保安公司挑选协管员,实现非人格化管理。除 4 名管理人员外,公司从某保安公司新招募人员中滚动挑选协管员,这样,街头协管就难以与店主、摊贩建立起“合谋” 关系,也没有机会熟悉执行变通的伎俩。二是精简人员、压低工资以节约成本。公司在签约前两个月按 27 名协管员聘用,但之后基本维持在 18 ~ 25 人;新招募人员按某保安公司的试用期工资支付,压低了用工成本。三是简化管理。公司制作了一本通俗易懂的城管执法知识培训手册,人手一册,缩减了人员入岗培训时间。四是严格的管理措施。实行人员封闭管理,协管员须每半小时在工作微信群中上传路段巡查情况照片,如果出现问题,协管员将被问责、扣除工资甚至开除。
管理外包取得了明显成效,4 条主干道的脏乱差面貌迅速得到了扭转。尽管 B街道在武汉市“大城管” 考核中仍然排名居后,但 4 条外包路段的扣分频率大幅下降。
三、案例的比较与分析
为了从案例中提取理论要素,本研究对案例资料进行了初步的主题编码,从中抽取出目标、动力、约束、责任主体、管理机制、信息显示、激励工具、绩效结果等初级范畴;再进一步归纳出目标、责任、信息、激励四个维度,对案例进行比较分析(见表 1)。
(一)目标设置
1. 动力
X 街办和 B 街办改造空间面貌的动力更强。X 街办及其负责人受到地价增值、绩效排名与晋升的强激励。环境变化有利于吸引资本、空间增值,排名跃升有利于向上发出绩效信号,进而扩大主要负责人晋升空间。B 街办在迎接军运会的压力倒逼之下不得不做出改变。J 街道和 L 街道相对动力不足。J 街道在完成上级任务的周期性压力下行动,而 L 街道则需要常态化应对“大城管” 考核动态排名的竞争压力。
2. 约束
约束条件包括行政成本、制度规则、具体情境等。一是行政成本。X 街办土地运作空间大,受成本约束相对较小。其他街办明显受成本约束。二是制度规则。财经纪律不允许对行政事业单位干部职工超标发放津补贴;受人事制度约束,在编干部在工作中若无违法违纪行为,事实上很少被解聘;但 X 街办与 B 街办通过编外用工与市场外包的方式突破了制度规则约束。三是具体情境。A 市街道数量少、正式队员多的现实条件,难以产生 B 区多代理人竞争的激励效果。
3. 目标
A 市 J 街道城管执法分局以完成上级任务为模糊目标,这与缺少同级竞争压力、全在编人员受财经纪律约束、行政成本约束等现实条件是相适应的。B 区 L 街道地处老城中心,可改造空间小,缺少土地运作空间,既难以彰显绩效也不能吸引投资,动力不足;加之受财力不足、财经纪律与人事制度约束,因而设置了更为保守的目标与方案,以绩效排名与成本压力相平衡的求稳目标为追求。B 区 X 街道受地价增值、绩效排名、主要负责人晋升冲动等强劲的动力驱动,设定了排名跃进与空间升级并进的激进目标,进而突破约束。B 区 B 街道则在上级压力下设定了空间面貌迅速变化的求变目标,也突破了约束。
(二)信息显示
1. 测量技术
A 市没有设计出精细化的信息测量机制,通过层级节制一级监管一级,以致整个管理处于一种模糊的状态之中。相比于 A 市,武汉市通过开发“城管通” “督导通”等信息技术平台以及第三方日常检查、督查等途径,使街头城管的绩效部分可见。但这些测量工具也增加了行政开支。
2. 事务分离
X 街道和 B 街道采取了事务分离策略,将街头的日常巡查劝导事务与专业的执法程序事务分层,将日常行政事务与街头执法事务分类。相较于 L 街道行政包干机制中正式队员的兜底事务责任与街头责任虚置,事务分离解决了部分测量难题,使街头绩效信息更清晰且权责一致。
一是日常程序性事务与街头事务分类分离。日常行政与执法程序性事务以合法性为追求,以程序为导向,如政策上传下达、执法文书制作、行政许可等事务,通过科层运作机制的专业分工、层级监督、过程控制,实现组织运行的稳定性与合法性。街头事务以效率为追求,以结果为导向,根据绩效信息显示的清晰程度分类设计激励机制。信息清晰的街头事务实行数量化的强激励机制,如对拆违控违、广告拆除等工作进行数量化管理,等等;信息模糊的街头事务,如燃气安全、门前三包等工作,则以日常管理的弱激励为主,以运动治理的强压力为辅。
二是街头事务分层分离。将街头执法工作过滤为日常劝导与专业执法两个层级。日常劝导事务琐碎反复,要求基层工作人员积极主动行动,以结果为导向,通过第三方评估等方式实现绩效测量,根据绩效结果实行数量化的强激励;将劝导无效或需要进入执法程序的事务过滤出来,交由专业执法人员处理,以程序规则为导向,严格按科层运作机制进行规范化、流程化管理。事务分离后,对程序性事务强化程序规则;对能被测量的街头事务,或发包给编外用工的协管片长,或发包给市场中的劳务公司,实施强经济激励。
3. 削弱街头信息权
削弱街头信息权,是 B 区 B 街道解决街头信息难题的一个方案。街头协管一旦固定下来,就有机会积累街头策略知识,与占道摊贩建立长期的博弈关系,利用信息权力规避管理当局的监管,发生道德风险行为。外包公司管理策略的核心在于不断更换雇员。频繁更换雇员,一方面,打破了熟人社会长期重复博弈下的互惠关系基础;另一方面,削弱了协管人员的策略能力。还没等到学会“变通” “互惠” “敷衍”等执行策略,聘用的协管人员就已经被更换了。街头协管只能按公司提供的标准化说明书,以非人格化的陌生人原则管理街头公共空间。
(三)责任主体
四个案例的责任主体分别为基层单位、体制内个人、编外用工(协管片长)、市场主体,对 应科层控制、行政包干、准行政发包、管理外包四种责任包干机制。
1 . 责任人
J 街道和 L 街道的责任主体都在体制内,区别在于是否将目标责任清晰划分并包干到个人。J 街道的责任主体是整个基层单位,将代理人预设为具有公共服务精神的公务人员,对末端代理人问题采取了遮蔽策略,遮蔽代理人的工具理性倾向,加强职业道德教育。L 街道的责任主体是正式队员,责任人既作为代理人又作为科层人而存在,既承认其工具理性倾向又预设其公共服务伦理精神,采取了混合策略,将自上而下的压力机制、横向竞争机制与绩效考核等激励机制混合使用。在混合策略中,针对责任人实施的负向激励机制对过程导向的科层化事务产生了负面影响,加剧了繁文缛节的形式主义弊病;责任人行动脱实向虚,街头权力被协管员实际掌控,造成了权责分离、代理人缺位。协管员获得了策略行为的机会空间却缺少责任压力。X 街道和 B 街道的责任主体分别是编外用工和市场经理,以理性人为预设,权责清晰,奖惩分明。
2. 责任界定的标准
四个案例的街头事务都采取了按空间划分事务责任的方式,将街道划分成若干片区,再将片区划分成若干路段,责任到人。但涉及专业性、程序性的执法业务工作,X 街道和 B 街道都采取了按事件类型来划分责任的方式,例如,将燃气安全、拆违控违、油烟噪声、街面管控、门前三包等事务责任按专业门类划分,责任到人。一些特殊工作还可能通过事件个数来界定责任,如围绕中心工作下达数量化的指标任务,责任到人,等等。
3. 管理机制
基层单位、体制内个人、编外用工(协管片长)、市场主体这四类责任主体,对应科层控制、行政包干、准行政发包、管理外包这四种责任包干机制。科层控制,将模糊的集体责任笼统地按区域划分至基层单位,如负责街道的中队、负责路段的小组等,基层单位再内部分工;行政包干,以层层施压的方式将责任包干至体制内的具体个人,个人承担包干边界内的无限责任,如由执法队员担任片长、网格长、路段长,兜底责任区域内的事务责任等;准行政发包,即模拟行政发包的方式,将某个区段的事务打包至编外用工的协管片长负责,考核结果,配套奖惩;管理外包,则是以市场契约的方式,将某个区段事务外包至劳务公司,政府购买整洁有序的绩效结果,不过多干预内部管理的具体过程。
(四)激励工具
J 街道、L 街道、X 街道、B 街道分别采用了精神激励、威胁激励、奖酬激励、市场激励四种激励工具。四种工具在激励向度与激励强度上存在差异。
1. 激励的向度
J 街道和 L 街道受制度规则等约束,对体制内的在编人员难以实施正向强激励。J 街道的绩效信息与责任主体都处于模糊状态,只能以层级控制方式模糊管理。L 街道在绩效排名的同行竞争压力下,则将目标与责任清晰划分到人,采取压力型体制的负向激励,以问责压力推动街头执法人员按组织目标行动。
X 街道和 B 街道依托编外用工或体制外的市场主体,则需要更直接的经济刺激。X 街道突破信息显示与责任主体约束,采取奖惩分明的分成激励方式;B 街道则向劳务公司发包,直接采取市场激励工具,以剩余索取权激励外包公司。
2. 激励的强度
A 市J 街道没有解决绩效信息测量问题,只能采取模糊的弱激励方案,以层级节制的方式,一级抓一级,面临信息不对称情境下的末端动力衰竭、街头行为偏离组织目标的困境。
武汉市通过“大城管”考核评估及其动态排名机制,摸清了绩效信息,在科层体制内建立起了对区政府、街办层级的排队激励机制。L 街道在绩效排名与成本压力相平衡的求稳目标引领下,并没有进一步利用绩效结果信息,把上级传导的竞争动力再有力地传导到末端,而是将武汉市城管委下达的部分指标任务,量化分解到包干街头事务的责任队员,层层施压。问责威胁对责任队员有较强的控制与激励作用,但强化了繁文缛节的负面效应。混合责任促使责任队员疏于街头监管,致使街头权责错位。
相比之下,X 街道和 B 街道在空间升级与排名争先、迅速求变的跃升目标压力下,通过事务分离的方式,更有效地解决了信息测量问题,分别采取了分成激励与市场激励的强激励方案。X 街道以编外用工的协管片长为责任人,以结果为导向考核协管片长,配套奖惩,把街头责任人的积极性充分调动了起来,解决了末端代理人的激励相容问题。B 街道以市场经理为责任人,激励强度最大也最为直接。经理人有相对完整的内部管理自主权和剩余索取权,委托人掌握了解除或续订合约、增加或减少奖金的权力,具有了更多的选择权和更强的行动能力,而街头一线雇员的信息权力则被大大削减。
(五)绩效结果
A 市 J 街道的城管执法部门以传统的科层管理机制,通过模糊的信息、层级节制的弱激励方式,管理模糊的责任主体,绩效平平,通过运动式治理获得周期性绩效。武汉市通过“大城管”考核排除与各种电子监督、第三方检查工具,解决了绩效信息显示难题。但采用不同激励方案的 L 街道、X 街道和 B 街道显然取得了差异化的绩效结果。L 街道把责任压实到队员,采用了更为保守的问责威胁激励和压力型体制的管理机制,实现了绩效排名与成本压力相平衡的求稳目标,维持了在“大城管”考核中的排名位次。而武汉市 B 区 X 街道、B 街道则通过事务分离策略进一步将绩效信息清晰化到责任人,末端管理分别采用奖酬激励和市场激励工具,以及相应的准行政发包和市场外包管理机制,实现了排位跃升的目标与快速求变的目标。
总的来说,在目标与约束条件限制下,基层城管执法部门往往根据绩效信息的清晰程度与责任主体的性质,创设适宜的激励机制。通过案例比较发现,在机制层面,清晰的信息显示、明确的权责关系、相兼容的激励方式是创设末端激励机制、提高末端管理效率的三个关键方面。在以整洁有序为单一绩效追求的末端激励机制设计中,结果导向优于程序管理,责任清晰优于责任模糊,绩效可见优于信息模糊,多代理人间的锦标赛竞争优于层级节制的行政命令,对责任人稳定的强激励优于模糊的弱激励。在规则层面,在科层规则之内,分离不同性质的任务,选择与之相适应的运行机制分类激励,比混合激励与模糊管理更加有效;市场机制的规则外选择与科层制绩效考核管理的规则内改进相比,其激励效果更加明显。
四、理论的扩展与解释
为了进一步进行理论的扩展与解释,本文对归纳出的主题编码再进行解释编码,归纳出科层运作末端激励模式的四种理想类型;对案例间的理论要素进行复现,从而解释科层运作末端激励的建构逻辑,并对这个解释进行理论的三角验证。
(一)解释编码:科层运作末端激励的四种模式
根据以上案例比较和分析,本文从目标设置、责任主体、信息显示与激励工具四个维度的主题编码,进一步扩展出解释编码,归纳出传统科层的层级控制、行政包干的压力驱动、准行政发包的分成激励与管理外包的剩余索取四种末端激励模式的理想类型(见表 2)。
1. 传统科层的层级控制模式
传统科层的层级控制模式是一种弱激励模式。自上而下层层传递科层任务,下级对上级分派的任务承担着不可退出的无限责任。自下而上的信息通道相对阻滞,街头绩效信息显示模糊。承担任务的责任主体为单位集体,单位负责人承担主体责任,所有成员承担共同责任。在基层城管执法部门,任务通常下达至执法中队或分局,队长或分局长处于委托代理链条的关键节点,为单位事务承担主体责任,所有队员承担该节点的共同责任。该模式更多以层级节制、职业伦理等控制方式来应对代理人问题,辅以职称晋升、荣誉表彰等弱激励手段,一级抓一级,一级对一级负责。一是通过层级节制与自上而下的督查,解决信息不对称问题;二是自我约束,开展职业道德教育、塑造团队精神、倡导担当价值,自我规范、相互约束、价值鼓舞,解决行为动机问题;三是评先评优,以荣誉激励;四是职称晋升激励,以及极为稀缺的岗位晋升激励。金字塔结构使组织内个体具有强烈的晋升动力以获得更高的层级地位与组织权力,但对于广大基层城管执法人员来说,晋升资源过于稀缺,因而难以产生普遍的激励效应。
2. 行政包干的压力驱动模式
行政包干的压力驱动模式以督查问责负向施压,是一种威胁激励模式。在科层制层级控制的基础上,将一些重要任务转化为硬性数字指标量化分解,将目标责任包干到人;或将难以量化的街头事务责任按空间区域或事务类别包干到人,尽可能使事务责任划分横向到边、纵向到底。责任人为在编的正式执法队员,兜底责任区域内的全部事务责任。科层任务信息因数量化的任务分解方式向下清晰传递,街头绩效结果信息通过自上而下的督查和其他辅助技术监控工具而得以向上传递。末端责任人兜底区域内的所有街头事务责任,随时面临被问责的风险,因末端避责动员而产生目标置换、形式主义等负面效应。街头执法人员与执法对象以“合谋”方式应对上级督查,形成一种检查期间整洁有序和非检查期间秩序松弛的节奏均衡。
3. 准行政发包的分成激励模式
准行政发包的分成激励模式,按类似于行政发包的运作机制,将街头事务整体打包至编外用工的协管片长负责,以结果为导向,配套奖惩激励。以事务分离策略突破信息显示、责任主体与激励相容之间的障碍。街头事务过滤成结果导向的街头日常事务和程序导向的专业执法工作两个层级。专业执法工作难以测量绩效,且要求执法人员具有执法资格,熟悉业务知识和相关法律法规,行政行为严格遵照法律条文与相关程序,由正式执法队员负责,按科层运作机制管理。街头日常琐碎事务的发现与劝导纠偏工作,对专业性知识要求较弱,但需要街头官僚主动作为,则发包至编外用工的协管片长抓总负责。编外用工的协管片长作为街头责任人,拥有对片区内协管员的规训、监管与奖惩权,以及对绩效奖励资金的分配权,承担整洁有序的结果责任。对协管片长与协管员采取固定工资+绩效工资的分成激励方式。街办以清晰的绩效考核结果信息为依据,将不同等次的薪酬工资打包至协管片长分配。这是一种典型的外在奖酬激励,达到某一绩效目标,则获得预期奖酬。
4. 管理外包的剩余索取模式
管理外包的剩余索取模式,在事务分离后绩效信息显示清晰的基础上,将分离出来的街头事务外包给市场主体,由经理人负责运营管理,以剩余索取权激励经理人提高管理绩效、压缩管理成本。管理外包与行政发包表面相似,都是将街头可测量的结果导向事务分离后再发包,要求交付整洁有序的街头管理绩效结果并且不出事故。但二者在性质上存在明显差异。行政发包的分成激励模式中,代理人为编外用工人员,与街办存在较强的依附关系,仍然是内部人负责,在科层制的框架内进行街头空间管理。而外包公司代理已经走向了市场契约,是相对独立的企业,激励最为直接。外包公司经理人承担合约规定的事务责任,拥有完整的内部管理权以及剩余索取权,有强烈的动力压低管理成本、提高管理效率;委托人掌握了解除或续订合约、增加或减少奖金的权力,拥有了更多的选择权和更强的行动能力;而街头雇员权力则被大大削减,街头的互惠均衡被陌生人原则打破。
管理外包的剩余索取模式与其他激励模式存在质的差异。一是委托人与代理人之间的关系从组织依附关系变为行政与市场主体间以经济契约为纽带的相对平等关系。二是控制方式由过程管理转变为结果导向。委托人向代理人购买整洁有序的管理结果,而不干预其内部管理过程。三是以货币为联结的非人格化市场契约。外包公司与聘用人员之间属于清晰的市场关系,在开放市场聘用人员,对不合格人员可以随时解聘,避免了街办外聘协管员依附关系下的各种人事纠纷和临时工冗余后遗症,使管理更加非人格化、标准化。四是整洁有序的单一目标追求。外包公司更少受职业伦理约束,从事街头管理主要以工具理性为导向而较少考虑公平正义等公共行政价值问题。
(二)案例间理论要素的复现与扩展
为了进一步扩展理论要素之间的关系,本研究再对案例间的理论要素进行复现,探索案例分析环节抽取出的动力、约束、目标、信息、激励、责任主体、管理机制等理论要素之间的交互关系(如图 2 所示)。
1. 末端激励受目标设置的直接作用
末端激励方案的设计直接受目标设置的影响。街头管理具有多目标属性,需在整洁有序、公平正义、稳定和谐等多重目标之间做出目标排序的选择,并在目标设置的难易程度高低及其执行力度与实现程度之间进行权衡。
目标的重要性及其难易程度影响激励机制的温和或激进。A 市 J 街道与 B 区 L街道的目标设置相对保守,激励方案较为温和;B 区 X 街道、B 街道都设置了跨越式目标,要求城市面貌实现跨越提升,并将之作为街办的重要政绩或第一政治任务,激励方案更加激进。
目标的清晰程度影响末端激励的有效性。有效的激励需要清晰的目标。当效率目标在组织目标排序中居于首位时,末端激励更加有效,如 X 街道与 B 街道。而当公平正义、稳定和谐等目标排于更重要位置时,组织则倾向于选择更保守的激励方案。
街头行动的目标设置则受管理层的动力与约束条件影响。管理层动力来自上级压力、本级利益(如街办财政收入)与管理者个人(如晋升激励),约束条件则来自行政成本、规则制度、测量技术与具体情境等。
2. 末端激励以信息显示为基础
末端管理难题的症结在于信息权向街头倾斜。案例中采取了增强管理层信息权与削弱街头信息权两类街头信息问题的处理方案。
通过优化测量技术与事务分离策略等,强化管理者信息权。清晰的末端激励方案建立在绩效结果信息可见的基础上。绩效结果信息可见的难点在于测量。解决绩效测量问题又需要找到合适的测量工具与标尺。武汉市通过绩效排名解决测量标尺问题,以信息平台、第三方检查等工具解决测量问题。事务分离策略将能被有效测量的街头事务从程序性事务中分离出来,优化信息显示,并以此为基础采取差异化的激励方案。
削弱街头信息权则是另一种解决方案。B 街道外包公司就是通过频繁更换街头雇员,以削弱街头信息权为策略简化管理。
3 . 责任主体的性质决定末端激励的向度
责任主体性质不同,管理机制往往不同,或者说责任主体的性质本身就是管理机制的重要内容。“责任到人”在中国基层治理语境中是实施某类包干机制的通俗表达。在传统科层制管理中,责任通常下压到单位集体,单位负责人负主责,成员负连带或共同责任;当将目标与责任明确划分到人,自上而下的压力增强,作为责任主体的正式队员则在压力型体制的负向激励下行动。若财政充裕,基层负责人又有快速优化绩效表现的强劲动力,则有可能改革管理机制,或以准行政外包的方式把责任包干至编外用工的协管片长,或直接管理外包。
责任主体的需求与约束存在差异,影响激励的向度选择。受财经纪律与管理文化约束,对体制内的在编人员通常实行弱激励,以精神激励为主。在压力型体制中,责任通常落实到具体的正式队员,采取问责威胁的负向激励推动街头行动。编外用工与体制外的市场主体可以突破体制内的薪酬制度约束,对其可采取奖惩分明的奖酬激励,或直接采取市场激励工具,以剩余索取权激励外包公司经理。
4. 末端激励反作用于管理机制
与科层制其他层级的激励机制有所不同的是,末端激励机制的设计有更大的灵活性与创新空间。当自上而下的压力或激励强劲时,基层仍有突破结构制度约束以选择或创新末端激励机制的可能空间。一方面,基层激励机制的选择受制于现有管理机制,基层根据目标、信息与责任主体来选择适宜的末端激励机制。另一方面,当治理目标的重要程度与难度都较高,而基层管理者本身又受到了强激励时,为了有效激励一线人员实现目标,基层有可能在特定情境下突破原有科层制度安排,重新选择责任主体及配套的管理机制,采取更强劲的二阶激励。此时,激励机制的选择与创新反而倒逼了管理机制的改革与创新。
(三)理论的三角验证:科层运作末端激励的建构逻辑
从以上案例间理论要素的复现与扩展,可以进一步归纳出基层建构末端激励的逻辑。组织目标决定末端激励的方向与力度:一方面,末端激励机制的设计以信息可见为前提,受责任主体性质约束;另一方面,对激励绩效的追求也可能迫使管理者改革管理机制,优化信息技术,重新选择责任主体。基层管理层权衡上级压力、本级利益与个人目标,在规则、环境、资源的约束下,设置街头行动目标。从增强管理层信息权方面,优化绩效信息的测量技术,对末端事务进行分类分层测量;从削弱街头信息权方面,尽可能限制末端行动者的街头策略知识积累与街头“合谋”互动能力。作为管理机制的要素之一,责任主体的性质限定了激励机制的选择范围与向度。因而,当管理层追求更有效的激励及绩效时,有可能重新选择责任主体,改革管理机制。
本研究关于科层运作末端激励的建构逻辑的解释可以从经济机制设计理论中得到理论的三角验证。根据赫维茨和瑞特(2014)的经济机制设计理论,要达到我们的社会选择目标,激励机制的设计必须要以制度环境作为前提,要充分考虑现实约束条件,再根据个体的激励反应和显示的信息来制定规则,并执行规则,实现法治。目标、信息和激励在机制的各维度属性中最为根本且彼此相关(田国强和陈旭东,2018)。机制设计理论主要应用于市场经济主体,而本研究在科层运作的末端激励中发现了相似的逻辑。但科层运作的末端激励又有比经济机制设计中更复杂的行为和更丰富的策略性,如在复杂多样的目标与情境下管理层对信息权力的策略性争夺、责任主体与管理机制的多样性,以及更多的制度规则约束,等等。
五、总结性讨论:从科层、市场与社会的
交叉地生长出多样性
科层运作的末端激励相较于其他层级,有其特殊性和多样性。在复杂场域与流变情境中,基层治理直面不规整的街头事务与差异化的治理对象诉求,虽然事多人少,但在科层压力与社会拉力的矛盾中仍有自主性空间,在科层、市场与社会的交叉地带生长出多样性的末端激励策略、模式,表现出更复杂的建构逻辑。
(一)末端激励策略的多样性
基层从增强管理层信息权与削弱街头信息权两方面入手,突破末端绩效信息显示难题。以事务分离策略,将能被测量的街头事务从程序性事务中分离出来,根据事务性质采取灵活差异的绩效测量标准;尽可能限制末端行动者的街头策略知识积累与街头“合谋”互动能力。根据激励力度的需要,选择不同的责任主体及相应的管理机制,将事务责任包干到基层单位集体、正式队员、协管片长、外包公司经理人等,明确激励对象。又根据责任主体与信息显示的不同,采用精神激励、威胁激励、奖酬激励、市场激励这几种不同的工具实施末端激励。
(二)末端激励机制设计的特殊性
科层运作末端激励的建构在目标、信息、激励、管理机制等理论要素之间的逻辑关系方面,与经济机制设计理论有可交叉验证之处。科层运作末端激励的有效性在某种程度上取决于清晰的目标设置与明确的权责划分,以及绩效信息可见基础上奖惩分明的结果激励。
但科层运作末端激励机制的设计仍然在科层制的框架约束之中,有明显不同于经济机制设计的特点。第一,市场主体工具理性的人格预设与科层制职业精神的人格预设不兼容。即便在组织末端,科层制的人格预设仍然强调职业精神,突出人的价值理性面而不只是工具理性面。第二,科层制强调对过程的控制约束,在大量复杂的制度规则约束中行动,而经济组织只需关注结果。第三,科层制的政府组织的目标更加复杂多元,而经济组织目标单一。第四,科层制行动主体及其交互关系更加复杂,行动者在社会、市场、科层等多重逻辑中互动。科层运作的末端激励建构在多元目标的指引下,受多重动机影响,在内与外、上与下等诸多行动者的复杂策略互动中体现出更加明显的行动主体动机的复杂性、信息显示的模糊性、行为策略的丰富性、管理机制的多样性、制度规则的强约束性等特征,在科层规则、市场机制、社会规范的交叉边界上探索可能的激励策略与模式。
(三)末端激励模式的多样性
本研究解释归纳出传统科层的层级控制、行政包干的压力驱动、准行政发包的分成激励与管理外包的剩余索取等不同类型的末端激励。每一种末端激励模式都有其明显的缺陷,都是对前一种激励模式的缺陷试图改进的尝试,但每一种改进尝试又产生出新的矛盾和问题。传统科层的层级控制模式没有提供有效的代理问题解决方案;行政包干的压力驱动模式解决了传统科层的层级控制模式中责任与信息模糊不清的问题,实现了责任分工纵向到底、横向到边,督查全覆盖,摸准了信息,搞清了责任;准行政发包的分成激励模式解决了行政包干的压力驱动模式中名义责任与实际控制权分离的监管虚置问题,压实了责任,对准了激励;管理外包的剩余索取模式解决了协管治街中熟人社会的街头互惠问题,陌生人治街有利于管理非人格化,但非人格化的街头管理又遮蔽了城管执法的社会公平等其他价值属性。
需要说明的是,四类末端激励模式都在不同程度上存在治理价值、治理目标、治理主体、治理结构与工具的单向度、单一化的弊病。探索更加和谐、正义、高效的街头治理机制,还要继续转变理念范式、突破现有规则、优化机制设计,通过多元主体的街头共治,探索符合多元价值与目标,兼顾多方利益相关者共同利益,实现多元主体的和谐共治。
参考文献 略
文章已于中国知网网络首发，经授权由《公共管理评论》公众号转载。建议到中国知网下载原文阅读，尊重版权，尊重学术。
编辑 | 常远 李舒敏
排版 | 王书铭
核发 | 梅赐琪
微信推送：2022年第111期